27 abril 2009/RP apelación acogida/Facultades de DT en sentido restrictivo (dos votos disidentes)/rol N°604-2008

Santiago, veintisiete de abril del año dos mil nueve.


Vistos: Se eliminan los fundamentos segundo a cuarto de la sentencia en alzada.
Y se tiene en su lugar y, además, presente:
PRIMERO: Que tal como este tribunal ha venido sosteniendo en forma reiterada conociendo de asuntos como el presente y se ve en la necesidad de consignarlo también en esta sentencia, con la finalidad de mantener la uniformidad de la jurisprudencia sobre este particular, el artículo 2º del Código del Trabajo, junto con reconocer la función social que cumple el trabajo otorga al Estado la misión de amparar al trabajador en su derecho a elegir libremente su empleo y, además, la de velar por el cumplimiento de las normas que regulan la prestación de los servicios, labor esta última que corresponde cautelar -en representación del Estado- a la Dirección del Trabajo y en cuya virtud, especialmente en lo que al presente recurso interesa, ésta debe fiscalizar la aplicación de la ley laboral;
SEGUNDO: Que, sin embargo, tales facultades deben ejercerse sólo cuando dicho servicio se encuentre frente a situaciones de infracción a las normas laborales, o sea, cuando con su actividad de fiscalización se sorprendan ilegalidades claras, precisas y determinadas;
TERCERO: Que en el actual caso, al contrario de lo expresado precedentemente, la Inspección Comunal del Trabajo de Viña del Mar a través de las Resoluciones Nº 6093/08/166/1 6093/08/196/1 de 27 de octubre y 10 de noviembre de 2008, respectivamente, procedió a sancionar a la Caja de Ahorros de Empleados Públicos por no pagar remuneraciones consistentes en sueldo base respecto de la trabajadora Rose Mary Muñoz Sanhueza en los meses de agosto, septiembre y octubre de 2008;
UARTO: Que, sin embargo, el actor explicó que la trabajadora referida se encontraba con licencia médica desde el 24 de septiembre de 2007 hasta el 12 de noviembre, de 2008. Agrega que a partir del mes de junio de ese año las licencias médicas han sido rechazadas por Fonasa, de manera que no corresponde que la empleadora pague las remuneraciones de la trabajadora en las circunstancias apuntadas. Sostiene que la institución recurrida se extralimitó en sus facultades al determinar la existencia de la obligación de pagar las remuneraciones por los meses citados, basado en una interpretación de una Acta del Consejo de fecha 11 de marzo de 1971, que -en lo que interesa- señala “Se concederá al empleado acogido a medicina curativa o preventiva un subsidio de enfermedad equivalente al porcentaje de sueldo no bonificado por el Servicio Médico Nacional de Empleados”;
QUINTO: Que como puede advertirse de lo expuesto, la Inspección Comunal del Trabajo de Viña del Mar procedió a decidir respecto de una situación controvertida, y estableció la existencia de la obligación del recurrente de pagar las remuneraciones consistente en el sueldo base, respecto de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2008. Esta es una materia que se encuentra al margen de las facultades conferidas a la Inspección del Trabajo por los artículos 474 y siguientes del Código de esta especialidad, la que debe ser resuelta por la judicatura especial que conoce de estos asuntos, dentro del proceso judicial correspondiente;
SEXTO: Que de lo expresado fluye que la recurrida se arrogó facultades propias y excluyentes de los tribunales competentes, esto es, de los Juzgados del Trabajo. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 420 del Código del Trabajo corresponde a éstos conocer de las cuestiones o controversias suscitadas entre empleadores y trabajadores por aplicación de las normas laborales o derivadas de la interpretación y aplicación de los contratos individuales y colectivos del trabajo;
SEPTIMO: Que de lo reflexionado precedentemente aparece de manifiesto que la recurrida incurrió en una actuación ilegal que perturba la garantía constitucional contemplada en el artículo 19 Nº3 inciso 4º de la Constitución Política de la República, esto es, que nadie puede ser juzgado por comisiones especiales sino por el tribunal que señale la ley y que se halle establecido con anterioridad por ésta, desde que la Inspección recurrida asumió, en la práctica, la función de juzgar que pertenece constitucionalmente a los tribunales de justicia;
OCTAVO: Que por lo argumentado anteriormente el recurso interpuesto ha de ser acogido. De conformidad, además, con lo que disponen el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se revoca la sentencia apelada de once de marzo del año en curso, escrita a fojas 124 y se declara: Se acoge el recurso de protección interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 68, debiendo la Inspección Comunal del Trabajo de Viña del Mar dejar sin efecto las Resoluciones Nº 6093/08/166/1 y 6093/08/196/1 de 27 de octubre y 10 de noviembre, ambas de 2008, respectivamente. Acordada con los votos en contra de los Ministros Sr. Pierry y Sr. Brito quienes estuvieron por confirmar la sentencia apelada, por las siguientes consideraciones:
PRIMERO: Que estiman estos disidentes, como se ha señalado en sentencias anteriores recaídas en recursos de protección interpuestos contra la Inspección del Trabajo, que la autoridad administrativa está facultada para calificar jurídicamente los hechos, siendo esta actividad parte de la función administrativa. En efecto, es precisamente dicha calificación jurídica la que es indispensable para el ejercicio de esa labor, en particular para la sanción administrativa, por lo que, en consecuencia, no existe garantía constitucional alguna que deba protegerse por la presente vía, ya que la Inspección del Trabajo de que se trata no ha actuado como comisión especial sino en el ejercicio de sus facultades administrativas.
SEGUNDO: Que el control de la legalidad de los actos administrativos por parte del juez, fundamental para el estado de derecho, consiste en examinar la legalidad de los mismos en relación con sus distintos elementos, a saber: forma, competencia, fin, objeto y motivos del acto, siendo el control en relación con los motivos el mas característico del control jurisdiccional pues se refiere al análisis de los hechos que fundamentan el acto administrativo. En relación a los motivos, el juez controla y verifica la existencia de los motivos que sirven de fundamento al acto, la calificación jurídica que de los mismos ha hecho la autoridad, cuando ella sea necesaria para su fundamento; y, eventualmente, la apreciación de los hechos, siendo esto último muy excepcional, pues por principio corresponde a la discrecionalidad administrativa. Es, precisamente, por ello que la calificación jurídica de los hechos no puede por si sola constituir una ilegalidad, ya que forma parte integrante de la actividad administrativa; pero el error en la misma puede y debe ser controlado por el juez, el que por regla general lo hará en un procedimiento de lato conocimiento en un juicio interpuesto contra la resolución de la Administración, como ocurre, en el caso del Código del Trabajo aplicable a este recurso de protección, en el procedimiento jurisdiccional contemplado en su artículo 474, que debiera ser la vía adecuada para resolver el tipo de asuntos ventilado en este caso; no correspondiendo, entonces, por el solo hecho de que la autoridad administrativa la haya efectuado, que se acoja un recurso de protección en su contra.
TERCERO: Que la calificación jurídica de los hechos ocurre cada vez que en el procedimiento destinado a la elaboración de un acto administrativo, la autoridad administrativa aplica a un hecho una norma que le sirve de fundamento y que justifica su dictación, o un concepto jurídico indeterminado, por lo que privarla de dicha facultad paralizaría a la Administración e impediría el cumplimiento de su función. Por lo demás, así lo ha entendido la ley cuando, por ejemplo, el artículo 5 número 3 de la ley 17.322 sobre Cobranza Judicial de Cotizaciones indica que la oposición del ejecutado será admisible cuando exista "Errada calificación de las funciones desempeñadas por el trabajador", lo que equivale a decir que ella es admisible cuando la Administración ha efectuado una errada calificación jurídica de los hechos.
CUARTO: Que lo anterior tiene particular relevancia, por cuanto la Inspección del Trabajo carece de titularidad para imponer denuncias ante los tribunales, por lo que, al prohibirle efectuar la calificación jurídica de los hechos por ser una actividad reservada a los tribunales de justicia, se está despojando de contenido a las normas de protección al trabajador, ya que ningún órgano de control, sea jurisdiccional o administrativo, llevará a cabo dicha calificación, y la eventual conducta transgresora de la ley quedará sin sanción, salvo que sea el propio trabajador afectado el que reclame, lo que en muchos casos resulta ilusorio.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo de la Ministra señora Araneda y de la disidencia sus autores. Nº 2080-2009.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Adalis Oyarzún Miranda, Sr. Héctor Carreño Seaman, Sr. Pedro Pierry Arrau, Sra. Sonia Araneda Briones y el Sr. Haroldo Brito Cruz. No firman los Ministros Sr. Pierry y Sr. Brito, no obstante haber estado en la vista y acuerdo de la causa, por estar ambos en comisión de servicios. Santiago, 27 de abril de 2009.(Rol N°2080-09)
Autoriza la Secretaria de esta Corte Suprema Sra. Rosa María Pinto Egusquiza.

SENTENCIA REVOCADA
Recurso 604/2008 - Resolución: 6631 - Secretaría: QUEJA-HECHO-AMPARO-
PROTECCION


Valparaíso, once de marzo de dos mil nueve.
VISTO: A fojas 68 comparece SERGIO GORDON CAÑAS, administrador General de la CAJA DE AHORROS DE EMPLEADOS PUBLICOS, domiciliado en Avenida Bulnes N°176, Santiago, quien deduce recurso de protección en contra de la INSPECCION PROVINCIAL DEL TRABAJO DE VIÑA DEL MAR, representada por Luis Vásquez Vergara, con domicilio en calle 3 Norte 858, Viña del Mar.
Expone que la recurrida, a través del Fiscalizador Horacio López, ha notificado a su parte de dos resoluciones de multa, por no pagar las remuneraciones respecto de la trabajadora Rose Mary Muñoz, en los meses de agosto, septiembre y octubre de 2008. Indica que la Inspección del Trabajo en segunda y tercera visita (24 de septiembre y 10 de noviembre de 2008), ha notificado nuevamente de una multa a la recurrente, basada en la misma materia, no obstante existir reclamo judicial de la primera, ante el 2º Juzgado del Trabajo de Valparaíso.
En cuanto a los fundamentos de la multa, indica que la trabajadora se encuentra con licencia médica desde el 24 de septiembre de 2007 hasta el 12 de noviembre de 2008, las que además, se encuentran rechazadas desde el mes de junio del año 2008. Agrega que conforme el Acta del Consejo de la Caja, se concede al empleado sujeto a medicina curativa, un subsidio equivalente al porcentaje de sueldo no bonificado por el Servicio Medico Nacional de Empleados, es decir, el porcentaje no bonificado por FONASA, es aquel que excede de 60UF, cuestión que en el caso de autos no sucede, porque la trabajadora tiene una remuneración de $853.626, por lo que, en definitiva, FONASA debe pagar íntegramente el subsidio por incapacidad laboral y si no lo paga por rechazar las licencias, es una cuestión ajena a la recurrente, que no le es oponible. Finalm ente, señala que el actuar de la Inspección del Trabajo vulnera la garantía constitucional del artículo 19 Nº 3 inciso 4º, además, es ilegal porque no existe norma jurídica que permita o ampare el actuar de la Inspección del Trabajo e infringe las normas sobre subsidios laborales y el Código del Trabajo. Hace referencia a jurisprudencia judicial. Por lo anterior, pide se dejen sin efecto las multas aplicadas, notificadas con fecha 27 de octubre y 10 de noviembre, con costas.
A fojas 104 rola informe de la recurrido, quien alega la improcedencia del recurso, en razón que las multas administrativas tienen un procedimiento especial de impugnación establecido en los artículos 503 y siguientes del Código del Trabajo (procedimiento monitorio). Agrega que lo constatado por un fiscalizador de la Inspección del Trabajo, goza de presunción de veracidad, según lo dispone el artículo 23 del DFL 2 de 1967. En cuanto a los fundamentos de las multas, indica que la entidad recurrente es quien debe pagar las licencias médicas de los trabajadores antes que los organismos previsionales lo hagan, manteniendo la remuneración mensual.
Hace presente que el 26 de agosto de 2008 se presentó la trabajadora a la Inspección aduciendo el no pago de remuneración de los meses de julio y agosto, lo cual fue constatado por el fiscalizador el 24 de septiembre de 2008; posteriormente concurrió el 10 de noviembre el mismo fiscalizador, pudo verificar que durante los meses de septiembre y octubre tampoco percibió remuneración.
En consecuencia, agrega, no existe acto ilegal o arbitrario que haga procedente un recurso de protección.
Acompaña documentos.
A fojas 118 se trajeron autos en relación.
CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:
Primero. Que el recurrente de protección al reclamar en contra de la Inspección del Trabajo de Viña del Mar por multa cursada por el no pago de remuneraciones a su trabajadora doña Rose Mary Muñoz Sanhueza en los meses que se indica, se ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 19 nº 3 inciso 4º de la Constitución Política de República, ya que al estar en uso de licencias médicas a ella no le asiste tal obligación, mediante la interpretación de una cláusula tácita del contrato de trabajo de 11 de marzo de 1971. En lo fáctico indica que además en los meses por no pago se trata de licencias que han sido rechazadas por Fonasa.
Por su parte, la Inspección del Trabajo de Viña del Mar, sostiene que el problema es otro diferente: la recurrente en virtud de un acuerdo que se aplica a todos los trabajadores, cuando éstos hacen uso de licencia médica se les sigue pagando sus remuneraciones íntegras por su empleadora y ésta genera un crédito a su favor en contra de Fonasa, produciéndose entre ambas las respectivas compensaciones.
Segundo. Que en tales condiciones, no forma parte de la discusión el tope de 60 unidades de fomento, ya que en definitiva absolutamente son cosas diferentes. Por otra parte el rechazo de las licencias no es indiciario de que en definitiva no se pagarán, puesto que tal rechazo es susceptible de ser resuelto por un organismo diferente -el Compin-, y cualquiera que sea su resultado ello no afecta a la recurrente. Tercero. Que el Directorio de la recurrente con fecha 11 de marzo de 1971 acordó “Se concederá al empleado acogido a medicina curativa o preventiva un subsidio de enfermedad equivalente al porcentaje del sueldo no bonificado por el Servicio Médico Nacional de Empleados. Recibirá también las gratificaciones voluntarias que acuerde el H. Consejo, no obstante acogido a subsidio”. La única forma práctica de llevar dicho acuerdo a la realidad es que el empleador siga pagando las remuneraciones a sus trabajadores antes que lo hagan los organismos previsionales. En otras palabras, mantenerle al trabajador sus remuneraciones con el objeto de no hacer más gravosa su enfermedad. Las compensaciones se efectúan entre el empleador y los organismos previsionales.
Estos acuerdos son normales para los empleados públicos y el propio Poder Judicial y muchas instituciones públicas o privadas que quieren de esta forma entregar tranquilidad a sus trabajadores.
Así se ha entendido el problema de la especie, que al parecer y por los antecedentes de autos y quizás por lo largo de la enfermedad de doña Rose Mary Muñoz Sanhueza que se extiende desde diciembre de 2007, por descanso pre y post natal tomó la decisión no seguir pagando anticipadamente sus remuneraciones, aduciendo el rechazo de las licencias, lo que en definitiva no le causa ningún problema y su decisión tiene el carácter unilateral y es contrario a la práctica en uso por la recurrente.
Cuarto. Que en semejantes condiciones la multa impuesta no es arbitraria ni ilegal, no significa la interpretación del contrato y se trata del incumplimiento de una práctica laboral que emana de un acuerdo de la propia recurrente.
Así la Inspección del Trabajo de Viña del Mar no ha dictado la resolución con quebrantamiento de la garantía constitucional del artículo 19 Nº 3 inciso 4º de la Carta Fundamental. A la inversa se trata del ejercicio legítimo de las facultades que le concede, especialmente el artículo 505 del Código del Trabajo, que las modificaciones de la Ley 20.087 ha pasado ser el artículo 476, pero mantiene su texto antiguo. Y visto, además lo dispuesto en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia se RECHAZA el recurso de protección deducido en lo principal de fojas 68 y siguientes por don Sergio Gordon Cañas, en representación de la Caja Nacional de Empleados Públicos en contra de la Inspección Provincial del Trabajo de Viña del Mar, representada por don Luis Vásquez Vergara por haber dictado las Resoluciones de Multa Administrativa Nºs 6093/ 08/ 166 y 693/ 08/190-1.
Regístrese y en su oportunidad archívese.
Redactor Ministro don Gonzalo C. Morales Herrera.
No firma la Fiscal Judicial señora Rosa Aguirre Carvajal, no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo, por encontrarse ausente con licencia médica.
Rol 604-2008.