RP Dirección del Trabajo excede facultades al calificar un pago esporádico controvertido.

E. Corte Suprema (Tercera Sala)

Santiago, catorce de octubre del año dos mil ocho.

Vistos: Se reproduce la sentencia en alzada, con excepción de sus fundamentos sexto y séptimo, que se eliminan;
Y se tiene en su lugar, y además, presente:
PRIMERO: Que, como esta Corte lo ha venido sustentando en forma reiterada, en cuanto conoce de asuntos como el presente -y resulta menester consignarlo también en esta sentencia, entre otras, con la finalidad de mantener la uniformidad de la Jurisprudencia sobre el particular- el artículo 2º del Código laboral junto con reafirmar la función social esencial que cumple el trabajo, determina al Estado a amparar al trabajador, en su derecho a elegir libremente su empleo, y también, en el velar por el cumplimiento de las normas que regulan la prestación de los servicios, situación esta última que cautela, en representación del Estado, a la Dirección del Trabajo, en cuya virtud -especialmente en lo que al presente recurso interesa- ésta fiscaliza el cumplimiento de la de la ley laboral, dentro del contexto sus atribuciones específicas;
SEGUNDO: Que, sin embargo, las facultades señaladas deben ejercerse sólo frente a situaciones de infracción a las normas laborales i0 , o sea, cuando la Dirección del Trabajo, en su actividad de fiscalización sorprenda ilegalidades claras, precisas y determinadas, que le competa sancionar en el marco determinado de su accionar;
TERCERO: Que, en el caso sublite, y excediendo el marco de acción, la Inspección Provincial del Trabajo de San Fernando, a través de la Resolución Nº 9.965/08/21, de 16 de Abril del año 2.007, determinó que la empresa Constructora Queiroz Galvao S.A. adeuda a los trabajadores que indicó, el pago de bonos de producción, por cuanto en el período revisado “Septiembre de 2.007, a Marzo de 2.008- existen lagunas a su respecto;
CUARTO: Que la empresa recurrente apuntó que a los quince trabajadores mencionados en la Resolución que motiva esta acción cautelar, no le asiste la obligación de pagar bonos de producción. Ello por cuanto se trata de pañoleros, personas que no participan directamente en la producción, y tampoco han pactado tal beneficio en sus contratos ni en instrumentos colectivos. Explica que respecto de estos trabajadores la empresa ha pagado bonos de producción de manera eventual y totalmente voluntaria. Sin embargo la Inspección del Trabajo interpretó los contratos a través de la norma del artículo 1.564, del Código Civil, suponiendo que si la empresa paga el bono durante cierto tiempo, este beneficio se incorpora como cláusula tácita del contrato;
QUINTO: Que, informando, la Inspección del Trabajo sostuvo que determinó el no pago de remuneraciones de forma íntegra por concepto de bonos de producción, teniendo para ello en cuenta la revisión de las liquidaciones de sueldo; SEXTO: Que, como puede advertirse de lo expuesto y del examen de los datos del proceso, la Dirección recurrida procedió a calificar el pago que esporádicamente la empresa hizo a los trabajadores, determinando que una prestación voluntaria se torna obligatoria, y pasa a formar parte de la remuneración que éstos deben percibir, lo que, viene en constituir una cuestión controvertida, que extravasa el margen de las facultades conferidas a la Inspección del Trabajo según lo disponen los artículos 474, y siguientes del Código de la especialidad, y que “en su caso- debe e importa ser resuelta por la judicatura especial llamada a conocer de estos asuntos, dentro del proceso judicial correspondiente;
SEPTIMO: Que, como se advierte, el punto en cuestión dice relación con derechos que están en discusión, en los que existen involucradas situaciones fácticas y de iure que es menester analizar, debatir, probar y aquilatar debidamente en un procedimiento contencioso, que concluya con un pronunciamiento jurisdiccional, inherente a los tribunales de justicia, lo que excede las atribuciones de un órgano administrativo de carácter fiscalizador;
OCTAVO: Que, así entonces, la recurrida -en lo pertinente- se involucró en facultades exclusivas y excluyentes de los tribunales competentes en la materia, esto es, en la propia de los Juzgados del Trabajo, teniendo presente, para alcanzar esta conclusión, lo dispuesto -entre otros- en el artículo 420, del Código del ramo;
NOVENO: Que de lo reflexionado precedentemente, no es posible sino arribar a la convicción de iure, en cuanto a que la recurrida incurrió en una actuación que excede la tolerancia legal, en términos que perturba la garantía constitucional del artículo 19, Nº 3, inciso 4º, de la Constitución Política de la República, consistente en que, nadie puede ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señale la ley y que se halle establecido con anterioridad por ésta, lo que ha ocurrido, como se ha expresado, desde que la Inspección recurrida asumió, en la práctica o en su determinación fáctica, la función de juzgar, atribución ésta, pertinente a los Tribunales de Justicia por así disponerlo la Constitución Política de la República; DECIMO: Que, en vía consecuencial, y en razón de lo concluido anteriormente, el recurso sublite ha de ser acogido;
De conformidad, además, con lo que disponen el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte, sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, se revoca la sentencia apelada, fechada en Rancagua el veintiuno de Julio de 2.008, escrita de fojas 118, a fojas 123, y se declara que se acoge el recurso interpuesto en lo principal de fojas 24, debiendo la Inspección Provincial del Trabajo de San Fernando dejar sin efecto la resolución Administrativa N° 9.965/08/21 de 16 de Abril de 2.007. Acordada con el voto en contra del Ministro Sr. Pedro Pierry Arrau, quien fue de parecer de confirmar la sentencia apelada, y en consecuencia rechazar el recurso de protección, por las siguientes consideraciones:
PRIMERO: Que estima este disidente, como lo ha señalado en sentencias anteriores recaídas en recursos de protección interpuestos contra la Inspección del Trabajo, que la autoridad administrativa está facultada para calificar jurídicamente los hechos, siendo esto parte de la actividad administrativa. En efecto, es precisamente dicha calificación jurídica la que es indispensable para el ejercicio de esa actividad, en particular para la sanción administrativa, por lo que, en consecuencia, no existe garantía constitucional alguna que pueda protegerse por la presente vía, ya que la Inspección del Trabajo de que se trata no ha actuado como comisión especial sino en el desempeño de una actividad administrativa. SEGUNDO: Que el control de la legalidad de los actos administrativos por parte del juez, fundamental para el estado de derecho, consiste en examinar la legalidad de los mismos en relación con sus distintos elementos, a saber: forma, competencia, fin, objeto y motivos del acto, siendo el control en relación con los motivos el mas característico del control jurisdiccional pues se refiere al análisis de los hechos que fundamentan el acto administrativo. En relación a los motivos, el juez controla y verifica la existencia de los motivos que sirven de fundamento al acto, la calificación jurídica que de los mismos ha hecho la autoridad, cuando ella sea necesaria para su fundamento; y, eventualmente, la apreciación de los hechos, siendo esto último muy excepcional, pues por principio corresponde a la discrecionalidad administrativa. Es precisamente por ello que la calificación jurídica de los hechos no puede por si sola constituir una ilegalidad, ya que forma parte integrante de la actividad administrativa; pero el error en la misma puede y debe ser controlada por el juez, el que por regla general lo hará en un procedimiento de lato conocimiento en un juicio interpuesto contra la resolución de la Administración, como ocurre, en el caso del Código del Trabajo aplicable a este recurso de protección, en el procedimiento jurisdiccional contemplado en su artículo 474, que debiera ser la vía adecuada para resolver el tipo de asuntos ventilado en e ste caso; no correspondiendo entonces por el solo hecho de que la autoridad administrativa la haya efectuado, que se acoja un recurso de protección en su contra.
TERCERO: Que la calificación jurídica de los hechos ocurre cada vez que en el procedimiento destinado a la elaboración de un acto administrativo, la autoridad administrativa aplica a un hecho una norma que le sirve de fundamento y que justifica su dictación, o un concepto jurídico indeterminado, por lo que privarla de dicha facultad paralizaría a la Administración e impediría el cumplimiento de su función. Por lo demás, así lo ha entendido la ley cuando, por ejemplo, el artículo 5 número 3 de la ley 17.322 sobre Cobranza Judicial de Cotizaciones indica que la oposición del ejecutado será admisible cuando exista “Errada calificación de las funciones desempeñadas por el trabajador”, lo que equivale a decir que ella es admisible cuando la Administración ha efectuado una errada calificación jurídica de los hechos.
CUARTO: Que lo anterior tiene particular relevancia, por cuanto la Inspección del Trabajo carece de titularidad para imponer denuncias ante los tribunales, por lo que al prohibirle efectuar la calificación jurídica de los hechos por ser una actividad reservada a los tribunales de justicia, se está despojando de contenido a las normas de protección al trabajador, ya que ningún órgano de control, sea jurisdiccional o administrativo, llevará a cabo dicha calificación, y la eventual conducta transgresora de la ley quedará sin sanción, salvo que sea el propio trabajador afectado el que reclame, lo que en muchos casos resulta ilusorio. Regístrese y devuélvase.
Redacción de cargo del Abogado Integrante señor Juan Carlos Cárcamo Olmos, y de la disidencia su autor.
Rol N° 4.444-2.008. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema, integrada por los Ministros Sr. Adalis Oyarzún, Sr. Héctor Carreño, Sr. Pedro Pierry y los Abogados Integrantes Sres. Juan Carlos Cárcamo e Ismael Ibarra. No firman, el Ministro señor Oyarzún y el Abogado Integrante señor Ibarra, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y acuerdo del fallo, por esta con permiso el primero y ausente el segundo. Santiago, 14 de octubre de 2008. Autorizado por la Secretaria subroga nte de esta Corte Sra. Carola Herrera Brümmer.

Sentencia revocada de la Corte de Apelaciones de Rancagua

Rancagua, veintiuno de julio de dos mil ocho.
V I S T O S
A fojas 24 comparece Mario Carvallo Vallejos, abogado, domiciliado en Santiago, calle Miraflores Nº 130, piso 16, quien comparece a favor de la Constructora Queiroz Galvao S.A., sucursal Chile, del giro de su denominación, domiciliada en Campamento La Matancilla, comuna de San Fernando, deduciendo recurso de protección en contra de doña Patricia Silva Meléndez, abogada, en calidad de Directora del Trabajo y en representación de la Dirección del Trabajo, servicio fiscalizador, ambos domiciliados en Santiago, calle Agustinas Nº 1253, comuna de Santiago.
Solicita que por esta vía se declare que es ilegal y arbitraria el acto consistente en la resolución de multa Nº 9965/08/21, notificada a la empresa el 17 de abril de 2008, librada por la Inspección Provincial del Trabajo de Colchagua-San Fernando, refiere que la empresa constructora Queiroz Galvao S.A., se encuentra efectuando la construcción de la central hidroeléctrica La Higuera, en los altos del Río Tinguiririca, comuna de San Fernando, con más de 1500 trabajadores directos
Sostiene que durante el mes de marzo de 2008, la Inspección del Trabajo de San Fernando, inició un proceso de fiscalización a la empresa, respecto de los pañoleros, para determinar si se les adeudaba bono de producción, para lo cual se citó al señor gerente del proyecto a la Inspección del Trabajo, reunión en que participaron los dirigentes de un sindicato de la empresa.
Agrega que fracasado el intento de la autoridad del trabajo de imponer a la empresa el establecimiento de un sistema vinculante del cálculo del bono de producción, la Inspección del Trabajo, por mero capricho, procedió a dictar la resolución de multa Nº 9965/08/21, que la sanciona con 60 U.T.M. por ?no pago de remuneraciones?, haciendo consistir la infracción en el endeudamiento de bonos de producción porque en el período revisado existían “lagunas”.
Explica que el motivo de la multa es por no pago de bonos de producción a un grupo de trabajadores Ricardo Contreras TerExplica que el motivo de la multa es por no pago de bonos de producción a un grupo de trabajadores Ricardo Contreras Terán, Ricardo Pérez Suárez, Eugenio Fernández Terán, Dante Hormzabal Iglesias, Ramón Quintanilla Aliaga, Sergio Oliva Castillo, Fernando Rojas Fuentes, Allan Cavalcante Rojas y Sergio Oliva González, haciendo caer esta infracción en el período revisado, septiembre 2006 a marzo 2007. Indica que no señala cuales son esas lagunas, respecto de qué trabajadores, ni a cuanto ascendería el derecho omitido. Precisa que respecto de los antedichos trabajadores no existe fuente de obligación alguna para pagar esos bonos y tampoco existe u mecanismo que resulte obligatorio para la empresa a la hora de determinar el monto de los bonos, indica que el bono de producción a estos trabajadores es una concesión graciosa.
Refiere que lo que corresponde cuestionares que el razonamiento o acto interpretativo no corresponde efectuarlo a una autoridad administrativa sino a la magistratura judicial, por lo que se ha lesionado el artículo 19 Nº 3 inciso 4º de la Constitución Política de la República, como también el artículo 19 Nº 24 del mismo cuerpo legal, puesto que la actuación significó que la Inspección se avocara a una cuestión que se encuentra al margen de las facultades conferidas a dicho organismo.
Finaliza solicitando se deje sin efecto la resolución de multa Nº 9965/08/21 de la Inspección Provincial del Trabajo de Colchagua “ San Fernando.
En su oportunidad (fojas 32) se declaró admisible el recurso y se pidió informe a la recurrida.
A fojas 98, comparecen la abogada Mariel González Maureira, en representación de doña Patricia Silva Meléndez, Directora del Trabajo y de don Juan Carlos González Gaete, Inspector Provincial del Trabajo de San Fernando, evacuando el informe solicitado en primer término que este se declare inadmisible, puesto que la multa administrativa Nº 9965.2008.021, es de fecha 17 de abril de 2008 y la ac ción cautelar se dedujo 26 después, esto es, el 13 de mayo de 2008.
Agrega también, que el recurso es inadmisible atendido a la naturaleza del actor recurrido, puesto que la acciAgrega también, que el recurso es inadmisible atendido a la naturaleza del actor recurrido, puesto que la acción de protección no es un sustituto de los procedimientos ordinarios, creados para la solución de conflictos, ya que sólo constituye un remedio o solución urgente ante la vulneración real y efectiva de un derecho indubitado, refiriendo luego una variada jurisprudencia, en atención a lo anterior.
En cuanto al fondo del recurso, sostiene que con fecha 25 de marzo de 2008, ingresó a la oficina de Partes una denuncia anónima en contra de la empresa recurrente, por no pagar el total de las remuneraciones en el mes de febrero de 2008 a los trabajadores que se desempeñan en la función de pañoleros, por lo que se ordenó realizar la fiscalización, comisión que fue asignada a don Félix Fuentes Jiménez, quien con fecha 16 de abril de 2008, se constituyó en dependencias de dicha empresa, quien luego del examen de la documentación procedió a cursar la infracción materia de la litis, indicando que la multa fue cursada luego de un examen exhaustivo de las liquidaciones de sueldo de los trabajadores, agregando que se vulneró el artículo 41 de Código del Trabajo.
Añade que la actuación del servicio no ha sido ilegal, sino por el contrario se apegó estrictamente el mandato legal vigente, como tampoco no ha privado el ejercicio de garantías individuales comprendidas en el artículo 19 de la Constitución Política, toda vez que no se ha invadido la competencia del Poder Judicial, indicando que una no actuación en el caso de la especie habría representado un incumplimiento a los deberes impuesto por la ley a la Dirección del Trabajo.
Indica finalmente que la multa recurrida no amenaza, no perturba y no priva a la recurrente de su derecho de propiedad, puesto que la actuación por parte de la autoridad administrativa es completamente legal.
Por lo anterior, solicita se declare inadmisible o se rechace en todas sus partes el recurso, con expresa condena en costas.
A fojas 117, se trajeron los autos en relación.
Con lo relacionado y considerando:
Primero: Que el recurso de protección, contemplado en nuestra Constitución Política de la República, se creó con el propósito de cautelar debidamente los derechos fundamentales de rango constitucional que el artículo 20 de la Carta Fundamental menciona y cualquier persona puede recurrir ante el órgano jurisdiccional para su amparo, cuando tales derechos se sientan conculcados o amagados, por actos arbitrarios o ilegales de terceros, y la Corte de Apelaciones correspondiente, debe adoptar las medidas conducentes para restablecer el orden jurídico quebrantado.
Segundo: Que la recurrida al evacuar el informe pertinente pidió que el recurso fuera desestimado por ser extemporáneo, como además, por la naturaleza, puesto que en primer término este fue deducido al día 26 después de haberse cometido el supuesto acto ilegal y arbitrario del actor recurrido y, además, por no ser la acción de protección un sustituto de los procedimientos ordinarios, creados para la solución de conflictos, ya que sólo constituye un remedio o solución urgente ante la vulneración real y efectiva de un derecho indubitado.
Tercero : Que en primer termino cabe establecer que el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema que regula la Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Fundamentales, de acuerdo a la modificación de fecha 25 de mayo de 2007, señala que el recurso en cuestión debe interponerse dentro del plazo fatal de treinta días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticias o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos. Que precisamente la propia recurrida señaló en su informe que el acto materia del recurso acaeció el día 17 de abril de 2008, interponiendo la acción cautelar en su vigésimo sexto día, a saber, el 13 de mayo de 2008, por lo que en caso alguno se puede entender que este sea extemporáneo.
Que en segundo término, atendido precisamente el autoacordado ya referido, a partir de su modificación, sólo exige para la admisibilidad del recurso que este contengan hechos que puedan constituir la vulneración de alguna de las garantías que la acción cautelar protege, dejando la revisión de los hechos a la resolución del fondo del asunto, no resulta posible acceder a la petición del recurrido en orden a declarar inadmisible el recurso atendido a su naturaleza y, menos aú n se puede en este estadio procesal declarar lo anterior, cuando este ya fue objeto de correspondiente control de admisibilidad.
Cuarto: Que de conformidad a lo expuesto en el recurso, lo informado por la recurrida y documentación acompañada por la propia recurrente, se logra colegir que la actuación administrativa que es criticada como arbitraria e ilegal, que afectarían las garantías constitucionales indicadas en el libelo respectivo, es la Resolución Nº 9965/08/21 de fecha 16 de abril de 2008, por la que se le aplica una multa equivalente a 60 unidades tributarias mensuales, la que fuera notificada a la empresa recurrente el 17 de abril de 2008.
Quinto : Que la multa que se funda en el hecho que en la correspondiente visita inspectiva, el fiscalizador Sr. Félix Rodrigo Fuentes Jiménez, constató que el empleador Constructora Queiroz Galvao S.A., sucursal Chile, no paga las remuneraciones consistentes en bonos de producción respecto de los trabajadores Ricardo Contreras Terán, Ricardo Pérez Suárez, Eugenio Fernández Terán, Dante Hormzabal Iglesias, Ramón Quintanilla Aliaga, Manuel Delgado Ojeda, José González Bustamante, Diego Petruccelli Arriagada, Sergio Oliva Castillo, Fernando Rojas Fuentes, Víctor Tapia Pizarro, Marcos Sánchez Fuentes, Allan Cavalcante Rojas y Sergio Oliva González, y períodos que se indican, precisando que se revisó desde septiembre de 2007 y hasta marzo de 2008.
Sexto : Que a este respecto cabe señalar que la recurrida no niega la existencia de los actos que el ha señalado como arbitrarios e ilegales por la recurrente, sino que por el contrario, reconoce en forma expresa la visita fiscalizadora y las multas posteriores, pero añaden que no se encuentra obligada al pago de dicho bono, precisando que el fiscalizador habría realizado un acto interpretativo que no le corresponde.
Séptimo : Que de lo anterior se observa que el fiscalizador ante una denuncia anónima concurrió a la empresa recurrente en la que se limitó a revisar documentación, constatando por el mismo el hecho del no pago del bono de producción a ciertos trabajadores y, en cierto período de tiempo, lo que de suyo no constituye una interpretación de contratos, sino que tan sólo una constatación de hechos para lo cual estaba facultado conforme lo dispone el artículo 476 del Código del Trabajo y el la ley Orgánica de la Dirección del Trabajo DFL Nº 2, de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.
Y, visto además, lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación de Recurso de Protección, SE RECHAZA el recurso de protección interpuesto en lo principal de fojas 24 por don Mario Carvallo Vallejos, abogado, en favor de la Constructora Queiroz Galvao S.A., sucursal Chile.,
Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.
Redacción Ministro Sr. Farías.
Rol Nº 364-2008. -